乡镇公务员贾佳的日常：文件处理与任务堆积的挑战
2023年5月，区委巡视组离开后，贾佳的日常工作又增加了一项——打印上级文件和通知，一步步向镇委书记、镇长、企业领导寻求指示。此前，上级文件通知均由该镇党政办公室收到，并通过政务APP转至相关业务部门。但检查组认为，该流程不符合规定，文件处理需要逐级审批。如果每一份文件通知都要等领导批准才开始工作，任务就会堆积起来，根本没有时间完成。贾佳只能先把材料通过政务APP传送到业务部门，保存两三天，等领导开完会、调研考察回来，再尽可能找他们请示。
在她看来，省市下达的很多任务都是区县直接转发到乡镇一级，没有经过筛选或拆解，有些任务范围“过于宏大”。每次佳佳拿着一堆等待审批的文件走进领导办公室，她都感觉自己给领导增加了负担。她记得有一份省里下发的文件，上面写着“此文件下达市级”，而处于行政系统“神经末梢”的她也收到了。
过度留痕、滥用排名、多重报告等形式主义问题，让基层干部的负担日益沉重。他们必须投入大量精力进行考核，而无法开展实际工作。 2023年12月，中央网络安全和信息化委员会发布《关于防控“指尖形式主义”的若干意见》指出，“指尖形式主义”是数字背景下形式主义问题的变种。也是增加基层负担的主要表现之一。 2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于反对形式主义为基层减负的若干规定》，首次制定出台以党内法规的形式规范减轻基层负担。
一位接受采访的基层干部表示，反对形式主义，还要防止新形式主义的出现。
贾佳是乡政府的“写手”，经常陷入无休止的填表、写报告的困境。市里下达了“法治建设”书面任务，并转发到各乡镇、乡村。但“法治建设”主要涉及市、区法院的具体工作。她无从下手，只能抄一些法制教材。有些报告本应由上级政府部门制作，但上级部门却要求各乡镇政府部门分别写一份报告，以提供不同的视角。即使逾期提交此类报告，上级部门也很少催促。
此外，2024年，该区陆续要求填写《村史遗留问题》、《村标杆学习情况》等表格，但上级政府并未就如何解决问题提供任何支持。她提到了“对标村学习情况”以及外出学习考察的必要性。但区里只给了两天时间填写报告，而且没有任何资金支持。她只能在网上搜集其他省市的“明星村”。信息并提交“标杆学习”计划。事实上，两地的实际情况不同，很难复制。
王静被南方某省选拔生录取。驻村期间，她发现，面对一些困难任务时，上级部门似乎扮演着“拉拉队”的角色，只负责喊“加油”，而基层则负重前行。以医疗保险征缴为例，她所在的镇将每年9月定为“全民保险月”。村干部每日报告本村缴纳医疗保险费的人数。 2022年，全省城乡居民医疗保险个人缴费不低于320元。有些人想在秋天把钱拿回来再交学费，而另一些人则想等到丈夫过年回家后再做决定。即使数据不是每天都变，也必须重复上报。为了让数据看起来更好，村干部、村干部周末到群众家里做动员工作。村支书甚至为有需要的村民和暂时不愿付款的亲友垫付了数千元。
王静觉得，基层干部就像参加一场没有终点的马拉松。如果没有“艰难月”，按照医保缴费常规窗口期开展工作，村干部的压力可能会小一些。为推进医保缴费工作，镇政府还多次召集村干部、村干部召开工作推进会。但在王静看来，与其反复讲落实一件事的重要性，不如教给大家好的工作方法和经验。
姜文把自己比作一块砖头，需要搬到哪里就搬到哪里。她所在的内贸科主要负责制定全市商务发展规划和政策，制定流通领域的消费促进工作。然而，处理12345投诉、文明城市建设期间维护市容秩序、森林防火期间值班、每月为各部门收集全区经济指标数据等都成了她的职责。每个月中旬，姜文最常做的就是数字填空题。她要把区统计局反馈的经济指标数据粘贴到多个部门的工作汇报材料中。姜文想知道为什么政府内部没有建立共享数据库？在这种情况下，基层干部就像上级部门的拐杖，随时准备应对流程化的需要。
浙江工业大学公共管理学院副教授赵玉林认为，交出数据就等于交出权力。职能部门交出可能存在历史问题的账目，几乎是裸奔以满足考核。还存在泄漏的风险。这就是建立共享数据库的难点。 。
流程化、正规化还体现在值班制度上。该系统是加强应急信息报告体系，应对山火、洪涝等突发事件的重要制度。但在实际工作中，上级考核的重点是电话检查和现场检查，而不是干部处理险情的能力。疫情期间，镇政府值班领导到卫生院督导工作。另外两名值班同事暂时外出处理交通事故。值班室里只剩下两名同事。纪委在假期检查中发现值班人员不足后，被告知，今后值班人员将留在值班室，如有紧急情况，相应办公室的人员会回来来对付他们。佳佳和同事们都很疑惑。在她看来，值班人员值班只是为了应对突发事件。有时，上级打电话检查值班时，一旦发现值班干部将电话从办公室座机转接到手机上，对方就会要求该干部立即用办公室座机回拨。这使得值班干部不仅紧张应急，还要随时做好接听电话的准备。接到的检查电话由专人负责，造成行政资源的浪费。
对于整治形式主义，一些接受采访的基层干部表示担心，一半以上的形式主义事项是上级部门以地方基层干部帮扶责任的名义请示的，或者是直接下达的。拒绝形式主义工作，在一定程度上就是拒绝上级。
飞行检查是基层日常重点工作。每年11月中旬至次年1月，国家检查在各地密集开展。每一次视察对于基层干部来说可能是一次机会，也可能一票否决。 2021年，当地重点是防止返贫、监测帮扶。检查准备工作将于六月和七月开始。在国家检查之前，从9月开始，各地陆续开展了县检查、市检查、省检查、跨省跨检查等检查。 7月初，为筹备国家乡村振兴督查工作，村干部走访了该村数十户脱贫户和近10户防返贫监测户。统计其家庭经营收入、工资收入和财产收入。
当地考核要求要求脱贫户人均年收入不低于1万元，家庭收入年增长率达到20%。但对于脱贫户多、公益岗位不足的村来说，全部达标并不容易。当年，一些村民因事故、重病等原因收入严重下降。为此，村干部通过多轮测算，对贫困户的耕地收入、鸡鸭收入、家庭成员外出打工等收入进行了核算和美化，最终形成了汇报材料。此外，上级政府还将要求周边乡镇支持重点乡镇贫困户排查工作。
其他类似的考核还有创建全国文明城市、创建全国文明城区、创建全国文明村镇等。让来自中部省份乡镇的公务员唐强印象最深的是，两三个年前，他所在的乡参加了创建全国文明村的考核。国家检查前，省、市、区三级政府将深入乡镇、村庄进行督查，开展暗箱检查。一天下午，他们接到传言，省政府要进行卧底调查。当晚6点下班后，全体基层干部带上保洁工具，到可能抽查的小区进行清扫，规范电动车摆放，通宵达旦地杜绝小区小广告。老住宅区的楼房里，一直忙到凌晨两点。有居民不满自己扰民，讽刺说应该天天搞形式主义，多做点有用的事。
此外，老旧小区停车位不足，车辆乱停。检查期间，基层干部有时会预付几天停车费，并要求居民到小区外寻找停车位。卧底调查规定要求不迎接任何人、不报告、不要求护送或接待。为此，一些基层干部转型成为社区居民，留在社区里炫耀。当看到上级部门的车辆和人员进入小区时，提前通知配合度高的居民下楼散步。
在成为公务员之前，姜文从来没有想到创建全国文明城市会与她如此紧密地联系在一起。辖区内实行街道长制，要求区商务局、区统计局、区医疗保障局等区级行政单位负责核心街道的管理。以商务局负责的街道为例，商务局各部门每周轮流值班。工作人员身着蓝色背心充当志愿者，上午和下午上街一个小时，除雪、清洁、规范电动车摆放、劝人离开。违规停车、提醒商户不要在店铺门口堆放商品、放置垃圾桶等。
检查给基层带来的压力有时甚至超过了自己的工作。徐刚，华南师范大学政治与公共管理学院教授，长期研究基层治理。他认为，当前基层干部面临巡视如履薄冰的现状，与横向考核导致内卷化加剧有关。每个地方的政治资源和条件都不同。薄弱地区的财力、物力、人力资源可能无法满足国家评价活动的要求。如果你试图这样做，结果只会是虚假报道，浪费人力和金钱。考核和评价是残酷的。即使各部门的工作达到90分以上，仍然会有第一名和最后一名。
近年来，反对形式主义已成为各级政府政治建设的重要任务。 2024年2月，杨华到中部地区调研发现，省委组织部布置了基层减负专项任务，要求各级单位对形式主义事项和减负事项进行自查、纠正和报告。据杨华观察，全省减负措施中，取消村干部轮班制已初见成效。采访中，村干部告诉他，村干部值班制取代了坐班制，把干部从繁琐的行政工作中解放出来。乡政府减少了统计数据采集、入户调查、拍照、打卡等工作。
但不可忽视的是，上级部门普遍将整治形式主义打包成专项任务，下放到基层，导致基层自行反映问题、自行解决问题。因此，基层可能不敢提出真正的问题，也可能解决不了问题。 。贾佳告诉澎湃新闻，从2022年开始，上级部门已要求解散、清除僵尸群，定期填写某部门无效群主清理表，工作群总数控制在两个以下。但当她如实填写自己有两个工作组时，老板要求她填写0，以免成为反面典型。
姜文也接到了解散僵尸团的通知。为了控制工作组的数量，她不得不解散一些工作组，重新建立一些工作组。商务局对外关系事务很多，包括区镇街道考核组、公平竞争组等，有的组一年只用几次，但年年都用。解散团体会增加工作成本。在赵玉林看来，一刀切的减负方式不够科学、严谨，没有充分考虑职能部门工作的不同性质和基层的真实需求。当大领导在团队里时，小领导如何给下属分配任务？
唐强说，僵尸群就在通讯录里。解散与否对他们的工作影响不大。这只有助于向上级部门展示整治形式主义的成效。 《体制压力下基层减负政策实施的难点与优化路径》论文提到，2019年基层减负政策实施以来，各地出现了很多共性问题。为完成基层减负绩效考核，基层注重处处留痕迹，向上级展示减负成效，增加基层工作量，名义减负发生。
同时，也存在涉及上级部门频繁巡查、分配工作任务、多次召开整顿形式主义动员会、文件未经筛选、下达基层乡镇干部不敢等现实问题。唐强提到，他所在乡新建小区三年保修期内出现渗漏问题，应由开发商和负责工程验收的区住房城乡建设局解决。但在居民投诉后，区住房城乡建设局将工作指令退回，任务可能落到村镇建设办身上。由于属地责任，乡镇部门变相承担了上级部门的工作。
《关于基层整顿形式主义减负的若干规定》明确提出，要规范和明确基层权利和责任，建立健全责任清单。贾佳了解到，2024年11月，区成立了绩效清单领导小组，各镇也相继成立了领导小组。在工作动员会上，指导基层编制履职清单。履职清单要求各部门逐项列出基本履职事项、配合履职事项等。不过，一些接受采访的基层干部表示，履职配合涉及的工作范围很大，基层干部必须配合到什么程度，并没有明确的界限。
赵玉林长期关注基层数字治理的形式主义问题。据他观察，随着数字化治理的全面实施，乡镇、乡村创建了一批政府公众号，但近期陆续被关闭。赵玉林解释，关闭主要针对长期未更新、缺乏原创内容、阅读量较低的政府账号。但由于下级部门担心创新失败和上级问责，一些政府账号由专业公司运营，欺骗粉丝数和阅读量。他认为，上级部门需要对效果不佳的工作进行清理整顿，也需要对下级部门的创新失败有更多的容错空间。监管过于严格，可能会阻碍干部创新，助长舞弊行为。
采访中，不少基层干部表示，少出点功夫，才是最有效的减负方式。唐强在乡政府工作了三年，基层党组织每个月都会组织党建活动。党员干部要在重阳节到敬老院送温暖，在儿童节到幼儿园参加师友活动，并通过现场照片、台账等记录在党建资料中。有时，周末乡镇举办少儿围棋比赛时，会抽调近百名干部作为志愿者，负责安保、环境卫生、景区指导等工作。唐强说，基层工作往往只是工作报告中的一行数字，被一笔划掉。
我国各级政府在职能、职责和机构设置等方面高度统一。上级部门总有系统内的下属部门可以作为切入点，推诿责任在所难免。在杨华看来，只有省委工作领导小组的数量减少，市县乡领导小组的数量才能相应减少。为此，他建议从省级开始取消多余的工作领导小组。过多的检查占用了基层大量的精力。各级要统筹协调监督检查工作，年底安排年度考核。微信群短期排名不需要报。各级政府尽量不要以调研的名义深入基层监督检查工作。
徐刚认为，形式主义的根源在于基层干部过于注重上级的评价，没有把群众满意度放在核心位置。他认为，上级部门应通过走访、座谈、问卷调查等方式收集公众意见，适当提高公众满意率在考核体系中的比重。例如，上海浦东新区改进考核方式方法，由部门考核+年终成绩改为群众考核+日成绩，建立街道（村）组织7+3考核模式（群众考核占70%+街道镇评价占30%）。在杨华看来，上级政府有必要理顺政绩考核制度，聚焦城建、民生、信访稳定、经济发展等重点工作。一般性工作任务不纳入党委、政府综合考核，让基层集中精力办好第一要务。
